Com o intuito de não alterar a estrutura da tributação no Brasil, a proposta de reforma tributária patrocinada pelo governo Michel Temer começou a ser analisada pela comissão especial da Câmara dos Deputados. A chamada “simplificação tributária” visa reduzir custos, diminuir a burocracia para as empresas e evitar a sonegação.

A minuta da Proposta de Emenda Constitucional (PEC 31/07), assinada pelo deputado Luiz Carlos Hauly (PSDB-PR), só será formalmente entregue ao colegiado depois que todo o modelo tributário concebido pelo tucano receber críticas e sugestões.

Uma das críticas, segundo Tathiane Piscitelli, professora de direito tributário e finanças públicas da FGV Direito SP, é que a proposta de Hauly tem por premissa alterações na competência tributária definida na Constituição Federal, o que não é possível ocorrer.

“Alterações dessa monta não são possíveis porque podem resultar em ofensa à autonomia financeira e administrativa dos entes, com consequente afronta ao pacto federativo”, afirma a doutora em Direito pela Universidade de São Paulo.

Como sugestão, Piscitelli afirma que o sistema atual demanda uma simplificação do ponto de vista operacional. Isso envolve uma diminuição das chamadas “obrigações tributárias acessórias” e, eventualmente, previsão normativa conjunta e nacional em algumas hipóteses.

“A distribuição das competências tributárias, seja na Constituição de 1988, seja em qualquer outra, tem por objetivo assegurar receitas aos entes, para que possam exercer, com independência, as funções que a própria Constituição delega a cada um deles. Na minha concepção, alterar essa repartição equivale atentar contra o pacto federativo, algo que não teria lugar no texto constitucional vigente”, ressaltou em entrevista ao Jota.

Dentre as mudanças, a proposta prevê a extinção de tributos federais IPI, IOF, CSLL, PIS, Pasep, Cofins, Salário-Educação, Cide-Combustíveis; do ICMS estadual; e do ISS. A PEC cria o Imposto sobre Operações com Bens e Serviços (IBS, nos moldes de um Imposto sobre Valor Agregado – IVA) e o Imposto Seletivo (nos moldes de um excise tax, com incidência sobre determinados produtos). Há ainda a realocação de tributos/produto da arrecadação: ITCMD e IPVA.

Ao ser questionada se seria possível simplificar as regras do PIS e da Cofins sem alterar a carga tributária para preservar a arrecadação, Piscitelli afirma que a simplificação depende da ampliação dos créditos, especialmente do ponto de vista dos insumos.

“Sem alteração nas alíquotas, o resultado seria, em princípio, uma menor arrecadação. Esse efeito somente seria revertido se contássemos com maior atividade econômica e maior arrecadação por essa via. Por essa razão, acredito que o cenário de reconhecimento mais amplo dos créditos viria agregado a algum aumento nominal do PIS e da COFINS”, afirma a colunista do Jota.

Além de professora do programa de mestrado profissional e dos cursos de pós-graduação da FGV, Piscitelli é autora de diversos artigos e capítulos de livros sobre direito tributário e financeiro, incluindo Argumentando pelas consequências no direito tributário e Limites à interpretação das normas tributárias.

Leia a entrevista:

JOTA: O Brasil está preparado para uma reforma tributária?

Tathiane Piscitelli: O debate sobre a reforma tributária no Brasil deveria passar por três elementos: simplificação, distribuição dos ônus tributários entre as diversas bases de tributação e o papel de tributos cujas receitas sejam vinculadas, tais quais as contribuições. Todos esses pontos são muito sensíveis e, por essa razão, a aprovação de uma reforma tributária nesses moldes não é algo simples. Depende de muita vontade política, além de uma visão mais ampla do sistema tributário, que extrapole os interesses arrecadatórios imediatos. No cenário de crise em que vivemos, a adoção de tal postura é quase inviável.

Qual é o elemento essencial para a reforma?

Em primeiro lugar, o sistema atual demanda uma simplificação do ponto de vista operacional. Isso envolve uma diminuição das obrigações tributárias acessórias e, eventualmente, na previsão normativa conjunta e nacional em algumas hipóteses.

Ao lado disso, a base da nossa arrecadação é centrada no consumo. Apesar de ser uma escolha eficiente do ponto de vista arrecadatório, ela resulta em aumento da desigualdade, dado o caráter inerentemente regressivo desse tipo de tributação. Esse é um outro ponto que merece reflexão, especialmente considerando que há espaço para aumentar a tributação da renda como forma de equilibrar eventual diminuição da carga tributária sobre consumo.

A análise de dados recentes da OCDE mostra que estamos muito acima da média na tributação do consumo e bastante abaixo na tributação da renda.

O papel dos tributos cujas receitas são vinculadas também deve ser levado em consideração?

O Sistema Tributário Nacional previu que as contribuições teriam um papel relevante no financiamento de áreas essenciais, tais como saúde, seguridade social e assistência social – isso sem prejuízo da possibilidade de a União criar outras contribuições que resultassem em mais receita para outras áreas. Ao longo dos anos o que se vê é o uso cada vez mais frequente dessa figura, que tem um poder arrecadatório significativo. O problema, porém, é a vinculação dos valores arrecadados, que resulta em despesas necessárias para a União.

Em momentos de crise como este que estamos vivendo, essa vinculação é problemática, uma vez que obriga o administrador a gastar e apenas naquelas áreas específicas. Não por outra razão, emendas constitucionais previram mecanismos de “alívio” dessa imposição, tais como a desvinculação das receitas da União, recentemente prorrogada até 2023.

Para cogitar de uma reforma tributária efetiva, também devemos pensar na ponta do gasto público e como o sistema tributário contribui ou não para o aumento do déficit.

Qual seria o trâmite ideal de uma reforma tributária?

Essa resposta depende do tipo de alteração proposta. Tenho para mim que alterações constitucionais que alterem competência tributária não podem ser realizadas diante da Constituição rígida que possuímos. Alterações relativas a obrigações acessórias e redução da carga tributária sobre o consumo e eventual aumento da tributação da renda podem ser realizadas em nível infraconstitucional.

Já no que se refere ao uso desmedido das contribuições como instrumento arrecadatório – postura que, inclusive, descaracteriza sua natureza – estamos diante de mera vontade política do governo federal, que está conectada com uma visão mais sofisticada que se deve ter do sistema tributário.

Quais são os pontos possíveis da reforma tributária já apresentada?

A proposta apresentada pelo deputado federal Luiz Carlos Hauly tem por premissa alterações significativas na competência tributária delineada no texto constitucional. Alterações dessa monta não são possíveis porque podem resultar em ofensa à autonomia financeira e administrativa dos entes, com consequente afronta ao pacto federativo.

A distribuição das competências tributárias, seja na Constituição de 1988, seja em qualquer outra, tem por objetivo assegurar receitas aos entes, para que possam exercer, com independência, as funções que a própria Constituição delega a cada um deles. Na minha concepção, alterar essa repartição equivale atentar contra o pacto federativo, algo que não teria lugar no texto constitucional vigente.

As redações das normas tributárias são ambíguas e vagas, o que dá chance para mais conflitos nos tribunais?

Ambiguidade e vagueza não são atributos específicos das normas tributárias; todas as normas as possuem em maior ou menor medida. O que temos é um óbvio conflito de interesses entre fisco e contribuintes, ao lado de um Judiciário lento, que intensifica esse conflito pela demora em uniformizar entendimentos acerca da interpretação dessas mesmas normas.

Além disso, a ausência de mecanismos alternativos de resolução de disputa em matéria tributária, como a arbitragem, por exemplo, estimula a judicialização e, consequentemente, a maior instabilidade, reforçada pela demora na fixação das teses tributárias.

A reforma, do jeito que está o texto, pode simplificar o sistema de impostos do país?

Em teoria sim, uma vez que reduz o número de tributos, pela reunião de vários outros. Deixando-se de lado a questão quanto à constitucionalidade da medida, potencialmente teríamos um menor número de obrigações acessórias, o que poderia resultar maior simplificação.

A reforma tributária deve ser fatiada?

Uma reforma tributária fatiada não seria uma reforma, mas um remendo. Por isso, entendo que, sem enfrentar os pilares necessários à melhora do nosso sistema, não teremos uma reforma efetiva que resulte em melhoria real do sistema.

A possibilidade de geração de créditos tributários de PIS/Cofins na compra de insumos pode aumentar o PIB?

Acredito que não haja uma correlação necessária. Pode haver um movimento de maior produção de insumos em face de um eventual aumento de demanda considerando a possibilidade irrestrita de créditos. No entanto, eu não tenho elementos para medir se o crédito, por si só, terá impacto no aumento do PIB.

É possível simplificar as regras dos tributos (PIS e Cofins), sem alterar a carga tributária e assim preservar a arrecadação?

Esta é uma pergunta difícil de ser respondida, porque a simplificação depende, em grande medida, da ampliação dos créditos, especialmente do ponto de vista dos insumos. Sem alteração nas alíquotas, o resultado seria, em princípio, uma menor arrecadação. Esse efeito somente seria revertido se contássemos com maior atividade econômica e maior arrecadação por essa via. Por essa razão, acredito que o cenário de reconhecimento mais amplo dos créditos viria agregado a algum aumento nominal do PIS e da COFINS.

Uma reforma do ICMS pode combater a Guerra Fiscal? Como?

O combate à guerra fiscal depende de mecanismos efetivos de controle da concessão inconstitucional de incentivos fiscais. A LC 160/2017, recém-aprovada, deu um passo importante nesse sentido, mas ainda dependemos de os Estados aderirem ao convênio de regularização dos benefícios e, ainda, da eficácia das sanções aplicadas aos casos de futuros incentivos concedidos sem a autorização do Confaz.

Uma saída possível e complementar ao controle dos benefícios fiscais inconstitucionais seria a uniformização das alíquotas do ICMS em um patamar abaixo do que temos hoje. Isso foi cogitado em 2015, ainda no contexto da discussão da lei que resultou no programa de regularização de bens e direitos mantidos no exterior (RERCT), mas foi abandonado por conta do agravamento da crise.

Por Blog do Jota